Natura 2000

TEXTES DE REFERENCE

- Directive n° 79-409/CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux
sauvages
- Directive n° 92-43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats
naturels ainsi que de la flore et de la faune sauvages
- Décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels et
des habitats d’espèces sauvages d’intérêt communautaire
- Circulaire du 12 février 1997

ESPACES CONCERNES

Les sites abritant des types d’habitats naturels mentionnés à l’annexe I de la directive « Habitats » du 21 mai 1992 et les habitats des espèces figurant à son annexe II.
Les zones de protection spéciale (ZPS) de la directive « Oiseaux » du 2 avril 1979. Elles sont désignées à partir de l’inventaire des « zones d’intérêt communautaire pour les oiseaux » (ZICO), établi selon des critères ornithologiques [v. fiche n° x].
ZICO
ZNIEFF1
Inventaires scientifiques
indépendants de toute considération
juridique ou politique
Directive « Oiseaux » Directive « Habitats »
ZPS ZSC
Réseau des sites
Natura 2000
Espaces déclarés d’intérêt
communautaire parmi les zones
désignées par les Etats membres à
l’Union Européenne
1 Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique, Floristique et Faunistique

OBJECTIFS

Il s’agit de mettre en place un réseau écologique européen cohérent d’espaces protégés, constitué par des « zones spéciales de conservation » (ZSC), auxquels s’ajoutent les ZPS. Ce réseau est baptisé « Natura 2000 ».
Le but principal est de favoriser la sauvegarde de la biodiversité sur le territoire européen, par le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des types d’habitats naturels de la faune et de la flore sauvages dite d’intérêt communautaire.
L’accent est mis ici sur la protection des supports naturels ou semi-naturels des espèces, indispensable à la survie de ces dernières.
Il est expressément précisé qu’il doit être tenu compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales. La mise en place du réseau Natura 2000 contribue donc à la recherche plus générale d’un développement durable.

PROCEDURE
La directive « Habitats » du 21 mai 1992 prévoit que le réseau doit être constitué au terme d’une procédure en 3 étapes :

Etape I (1992 – 1995)
Dans un premier temps, chaque Etat membre doit proposer à la Commission une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces de l’annexe II qu’ils abritent sur la base des critères scientifiques établis à l’annexe III de la directive et des informations scientifiques supplémentaires. Cette liste devait être transmise dans les trois ans suivant la notification de la directive.

Etape II (1995 – 1998)
Ensuite, une liste des sites d’intérêt communautaire est arrêtée par la commission en concertation avec les Etats sur la base des critères scientifiques de l’annexe III de la directive.
Cette procédure de sélection est facilitée par l’organisation de conférences biogéographiques réunissant scientifiques, membres de la Commission et représentants des Etats membres. Aux termes de l’article 21 de la directive, la Commission est assistée d’un comité ad hoc présidé par un représentant de la Commission et composé de représentants des Etats membres. La présence d’un type d’habitat naturel et/ou d’une espèce prioritaire (mentionnés par un astérisque aux annexes I et II) exclut toute possibilité d’écarter le site en question et emporte automatiquement son inscription sur la liste des sites d’intérêt communautaire.

Etape III (1998 – 2004)
Enfin, les sites d’intérêt communautaire sont classés en ZSC par les Etats membres pour être intégrés dans le réseau Natura 2000 après définition des mesures de protection et de gestion.

Transposition en France

Le décret du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels et des habitats d’espèces sauvages d’intérêt communautaire fixe la procédure selon laquelle doit être établie une liste nationale de sites susceptibles d’être inscrits dans le réseau européen Natura 2000, en application de la directive du 21 mai 1992.
Cette procédure comporte un inventaire scientifique, des consultations au niveau régional et départemental d’une durée de quatre mois. Puis, compte tenu de ces avis, le ministre de l’environnement établit un projet de liste après consultation des ministres chargés de l’agriculture, de l’industrie et de l’équipement. Ces derniers se prononcent dans le délai d’un mois.
Le décret du 5 mai 1995 prévoit que l’établissement de la liste nationale des sites destinés à faire partie du réseau Natura 2000 est piloté par le Muséum national d’histoire naturelle sous l’égide du ministre chargé de l’environnement. Il doit être assuré en collaboration avec les préfets de région, qui y associent les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (qui émettent la proposition finale à destination du préfet), mais aussi les acteurs locaux et sociaux, réunis au niveau de chaque région dans une conférence régionale d’information et d’échanges désignée sous le nom de « conférence Natura 2000 ». Cette dernière réunit notamment :
  Les préfets de département
  Les services et établissements publics de l’Etat
  Les représentants des collectivités régionales, départementales et locales
  Les organismes publics et privés
  Les organisations professionnelles
  Les organisations représentatives des autres usagers des milieux naturels
  Des associations de protection de la nature.
Dans une seconde phase, il est prévu que les maires soient également, comme les services et établissements publics de l’Etat et les organisations consulaires concernées, consultés sur la détermination des périmètres, « les dispositions envisageables et les difficultés éventuelles », par les préfets de département qui font la synthèse de leurs avis.

EFFETS JURIDIQUES
Au sein des ZSC comme des ZPS s’impose l’obligation de prévoir des plans de gestion et des mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées au regard des objectifs de conservation visés. La France se propose à cet effet d’institutionnaliser des "documents d’objectifs".
L’article 6 § 3 et 4 de la directive Habitats prescrit sur le site protégé une évaluation d’incidence de tout plan ou projet susceptible de l’affecter de manière significative et, le cas échéant, l’avis préalable du public.
Des mesures adéquates devront également être prises pour éviter les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant qu’elles puissent avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la directive.
Les Etats membres sont tenus d’instaurer un système de protection stricte des espèces animales et végétales figurant à l’annexe IV de la directive. Un certain nombre d’interdictions les concernant sont précisées aux articles 12 et 13 et des dérogations sont envisagées à l’article 16.
Seuls des impératifs d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, justifieraient une atteinte au site protégé, à la condition d’informer la Commission et de prévoir des mesures compensatoires pour assurer la cohérence globale de Natura 2000. Si le site concerné abrite un habitat ou une espèce prioritaire, le plan ou le projet ne pourra être approuvé qu’en invoquant des considérations liées à la santé et à la sécurité publique ou, après avis préalable de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur.
Un cofinancement communautaire est prévu pour compenser le coût des mesures entreprises.

COMMENTAIRE
La mise en œuvre de la directive du 21 mai 2000 s’est heurtée à des résistances très fortes de la part des acteurs impliqués, dès le stade de la désignation des zones sur la base de critères devant être pourtant strictement écologiques (étape I). Inclure un site dans la liste nationale transmise à la Commission européenne emporte le « risque » de voir ce site inscrit dans la liste des sites d’intérêt communautaire. Cette inscription n’est pas synonyme de sanctuarisation du secteur concerné puisque l’article 6 § 4 institue un mécanisme de dérogation à l’obligation de protection des ZSC. Toutefois, les conditions requises par la directive pour qu’un Etat puisse s’affranchir de cette obligation peuvent se révéler insurmontables pour la réalisation d’aménagements lourds altérant les habitats naturels. La tentation est alors grande pour les Etats d’exclure d’emblée les zones potentiellement concernées par des projets en transmettant des inventaires caractérisés par un certain décalage avec les réalités scientifiques.
La Cour de Justice de Communautés Européennes (CJCE) a pourtant eu l’occasion de rappeler que la marge d’appréciation des Etats dans l’élaboration de ces inventaires nationaux préalables est nulle2. Les possibilités de dérogation ne sont prévues que lors de la phase ultérieure de gestion du site (article 6 § 4). Comme le fait remarquer L. Le Corre, les considérations socio-économiques peuvent néanmoins s’infiltrer dans la procédure de sélection des sites d’importance communautaire par le biais du mécanisme d’association des Etats membres à l’approbation de la liste définitive (sauf présence d’habitat ou d’espèce prioritaires). L’article 2-3 demandant qu’il soit tenu comte des « exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales », peut alors être invoqué.
Il convient de rappeler que même les sites finalement désignés en ZSC ne sont pas pour autant considérés comme des sanctuaires dans lesquels toute activité économique serait rendue impossible. Outre les dérogations ouvertes par l’article 6, la directive n’y interdit aucunement les activités humaines, dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec leur gestion durable. Il est d’ailleurs expressément mentionné que le maintien de la biodiversité peut dans certains cas requérir leur maintien, voire leur encouragement. Des mesures de soutien à une agriculture durable peuvent par exemple ainsi être édictées dans le cadre des plans de gestion prévus à l’article 6-1.
2 cf. CJCE, 7 novembre 2000, Secretary of State for the environment, Transport and the Regions, ex parte : First Corporate Shipping Ltd, en présence de World Wide Fund for Nature UK et Avon Wildlife Trust, aff. C- 371/98, considérants 22 et 23.

APPLICATION
La pratique française du décret du 5 mai 1995 n’a abouti qu’à de faibles résultats en matière de détermination3. Au cours de l’été 1996, a de plus été décidé un report de la procédure au niveau français, dans l’attente de précisions de la part de la Commission sur les financements nécessaires pour la gestion des sites Natura 2000. Puis Corinne Lepage a accepté, par une circulaire du 12 février 1997, de ne développer qu’une conception minimaliste de la directive en cause, la notification à Bruxelles ne couvrant plus que 2,5 % du territoire au lieu d’environ 13 % précédemment. Enfin, le 19 juillet de la même année, le gouvernement Juppé a annoncé, pour des « raisons financières », le gel de l’application de la directive. Après le changement de gouvernement, Dominique Voynet a indiqué son intention de relancer la concertation, avec pour objectif des notifications plus ambitieuses.
Les dispositions de la circulaire du 11 août 1997 qui prescrivait aux préfets de transmettre des listes de sites sans respecter la procédure prévue par le décret du 5 mai 1995 ont été annulées, ainsi que les décisions de transmission de sites Natura 2000 des 16 octobre, 3 décembre et 9 décembre 1997. Il faut noter que la majorité de ces sites ont fait l'objet ultérieurement d'une consultation réglementaire ainsi que d'une transmission à la Commission.
Un programme expérimental d'élaboration des documents d'objectifs a été lancé sur 37 sites français. Ce programme est achevé et a débouché sur un guide méthodologique d'élaboration de ces documents d'objectifs. Il propose une méthodologie pour élaborer un outil de planification locale et de gestion illustré par des démarches mises en oeuvre dans les sites expérimentaux. 1006 sites représentant 5 % du territoire ont été proposé au titre de Natura 2000. 677 d'entre eux, soit 2,6 % du territoire, ont déjà été transmis à la Commission européenne. Un projet de loi ainsi qu'un projet de décret sont en cours d'élaboration pour compléter la transposition en droit français de la directive « Habitats » et entériner la démarche contractuelle pour la mise en œuvre de cette directive.
Le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) a été doté, en 1999, de plus de 100 millions de francs pour permettre la réalisation des documents d'objectifs et le financement d'opérations de gestion. Le ministre chargé de l'Environnement demande à ce qu'un comité de pilotage soit installé pour chacun des sites concernés par l'élaboration d'un document d'objectif et un opérateur désigné pour cette élaboration. Le document d'objectif sera approuvé par le préfet du département.
La Commission des Communautés européennes a introduit le 15 juillet 1998 devant la Cour de justice des Communautés européennes un recours contre la France pour manquement aux obligations de la directive 92/43, et notamment pour ne pas avoir pris les dispositions nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive4.
3 Comme le souligne R. Romi, sur quatre millions d’hectares jugés importants pour la protection des oiseaux (ou ZICO, 8,1 % du territoire), seuls 707 000 hectares (qu’il faut mettre en rapport avec les 900 000 hectares consacrés aux aménagements routiers) ont pour l’heure fait l’objet d’une désignation comme ZPS (soit 15 % des zones identifiées).
4 CJCE, 15 juillet 1998, aff. C-256/98, JOCE C 278 du 5 septembre 1998.
Patrice Devineau